Статистика
Сайты беларуси Rating All.BY
Введите ваш email

Подписка на RSS  Подписаться на RSS-ленту

Анонсы Кольца
Комментарии

Закон без права апелляции

    Памяти жертв авиакатастроф…

    Каждые несколько секунд, 24 часа в сутки в течение всего года где-то на нашей планете взлетает или совершает посадку самолет. Каждый полет контролируется одинаковым, унифицированным образом либо авиадиспетчером, аэропортовыми органами, либо самими пилотами, управляющими своими воздушными судами. Миллионы людей в разных уголках земли участвуют в изготовлении, обслуживании и контроле средств и служб, необходимых для непрекращающегося цикла полетов. Все это не представлялось бы возможным без формирования и неукоснительного соблюдения международно-правовых принципов и норм, регулирующих полеты и иные виды использования воздушного пространства. В этом смысле Беларусь не является исключением. В 1993 году наша страна присоединилась к Чикагской конвенции, стала членом Международной организации гражданской авиации (ИКАО), приступила к внедрению общепринятых правил полетов. Например, еще в 50-х годах ИКАО установила правила в отношении использования языка при выполнении международных полетов. Специалисты, вырабатывавшие стандарты для гражданской авиации, тогда считали, что для обеспечения безопасности и эффективности международных полетов необходим общий язык. Печально известная берлинская катастрофа советского ИЛ-62 произошла по причине плохого знания советскими авиадиспетчерами английского языка. Этой трагедии, вероятно, можно было бы избежать, выполняй СССР международные стандарты в области авиационных перевозок. Сегодня ясно как Божий день, что знания только фразеологии радиообмена уже мало. В нескольких расследованиях крупных авиационных происшествий указывалось, как на усугубляющий фактор, на недостаточное владение обычным английским языком экипажами и диспетчерами. В Республике Беларусь с целью приобретения необходимых знаний, диспетчеры ежегодно проходят соответствующие курсы ИКАО по совершенствованию разговорного английского языка.

    Другим уязвимым местом советской аэронавигации было отсутствие единой системы организации воздушного движения, что стало причиной страшных катастроф 1946, 1969, 1973 годов. В 1981-м в районе Благовещенска столкнулись гражданский АН-24 и военный ТУ-16. На борту гражданского судна, выполнявшего рейс, находилось 26 взрослых пассажиров и 1 ребенок. ТУ-16 выполнял маршрутный полет с целью разведки погоды. Самолеты столкнулись на высоте 5200 метров… Проведенное расследование пришло к выводу, что основной причиной стала порочная система обслуживания воздушного движения, по которой военные и гражданские авиадиспетчеры управляли бортами в автономных, не связанных с друг другом контурах организации полетов. В 1985 году произошла ужасающая катастрофа надо Львовом: АH-24 протаранил ТУ-134… Расшифровка «черного ящика» показала, что в последний момент экипажи заметили друг друга в разрывах облачности и попытались резко отвернуть вправо. Столкновение произошло на встречных курсах левыми плоскостями. Оба самолета потеряли управляемость и полностью разрушились при столкновении с землей. ТУ-134 вез из Таллина во Львов 65 взрослых пассажиров и 8 детей. На борту военного судна находились офицеры штаба ВВС Прикарпатского военного округа во главе с командующим генерал-майором авиации Крапивиным. Погибло 94 человека…

    Казалось бы, на этих примерах чиновники должны были принять экстренные меры, но даже после стольких смертей союзное Министерство гражданской авиации продолжало управлять полетами по своим планам, а Минобороны СССР по своим.

    Беларусь выбирает безопасность

    Международное законодательство ставит безопасность авиации в прямую зависимость от слаженности и четкой организации воздушного движения. В Приложении 11 к Чикагской Конвенции содержится очень важное требование о том, что государства должны систематически и надлежащим образом осуществлять программу организации обслуживания воздушного движения (ОрВД) с целью гарантировать выдерживание требуемого уровня безопасности полетов. В документе содержится четкое требование в отношении неукоснительной координации действий между гражданскими органами управления воздушным движением и военными полномочными органами или другими учреждениями, отвечающими за осуществление деятельности, которая может затрагивать полеты гражданских воздушных судов. Военным органам должен предоставляться план полета и другие данные о полетах гражданских воздушных судов для облегчения опознавания в случае приближения к зонам ограничения полетов или захода в них.

    В 1992 году, когда Республика Беларусь приступила к созданию национального воздушного права, законодатели постарались учесть печальный опыт СССР и других стран. Инициатором приведения национального законодательства в соответствие с международными договоренностями выступило, в числе других, и Министерство обороны.

    В соответствии с принципами ИКАО было разработано и утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 1999 г. №1308 «Положение о Единой системе организации воздушного движения Республики», в котором был определен порядок координации действий между военной и гражданской авиацией. Соответствующие статьи были закреплены в Воздушном кодексе Республики Беларусь – основном законе страны в области воздушного законодательства, принятом в 1999 году (пересмотрен в 2006 году).

    Были определены статус и состав Минского центра Единой системы организации воздушного движения Республики Беларусь (ЦЕС ОрВД). Утверждены правила использования воздушного пространства.

    Значение принятых правовых актов трудно переоценить. Во-первых, они ответили на архиважные вопросы: кому в первую очередь давать разрешение на пролет в случаях отражения воздушного нападения, нарушения Государственной границы Республики Беларусь в воздушном пространстве, оказания помощи при чрезвычайных ситуациях, осуществления регулярных воздушных перевозок пассажиров и багажа. Сегодня это ясно и ребенку – «зеленый свет» получит воздушное судно, выполняющее задачи в сфере обеспечения национальной безопасности, ликвидации угрозы жизни и здоровью человеку, обществу, государству.

    Во-вторых, заработало то, чего так упорно добивались в Минобороны. Военные и гражданские диспетчеры стали нести дежурство в одном помещении. Часть персонала дежурных смен вошла в состав т.н. объединенной группы планирования, что позволило оперативно и гибко согласовывать вопросы управления полетами между государственной (воздушные суда МО, МВД, ГКПВ и т.д.) и гражданской авиацией.

    В-третьих, во избежание трагических ситуаций в небе была создана Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства Республики Беларусь для координации деятельности соответствующих республиканских органов государственного управления, предприятий и организаций. В ее состав вошли представители всех заинтересованных органов: Минобороны, Госкомавиации (сейчас – Департамент по авиации Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь), МЧС, Минсвязи, Минлесхоз и др. Комиссию возглавил начальник Главного штаба Вооруженных Сил (ныне – Генеральный штаб Вооруженных Сил).

    Проведенные мероприятия позволили практически реализовать принцип учета интересов участников воздушного движения с упором, прежде всего, на вопросы национальной безопасности и безопасности воздушного движения.

    Усилия Беларуси оценили все участники мирового авиационного сообщества – ИКАО. Проще говоря, пилоты государственных и гражданских судов, пролетая в белорусском небе, стали чувствовать себя увереннее. За короткое время количество пользователей белорусскими воздушными трассами возросло на 10%, удвоились валютные поступления за счет возрастающего качества обслуживания международных авиатрасс, стартовала программа технического переоснащения устаревших аэронавигационных систем. Здоровая и развивающаяся система обеспечения безопасности воздушного движения стала залогом экономического развития нашей страны.

    Стратегический просчет

    Отдавая дань законодателям и специалистам, сумевшим забыть межведомственные разногласия во имя безопасности воздушного движения, нельзя замалчивать те просчеты, которые были допущены и сегодня дают о себе знать. Сам институт представительства военного и гражданского сектора в ЕС ОрВД показал себя как результативный орган управления воздушным движением. Следующим логическим шагом должно было стать законодательное оформление полномочий независимого республиканского органа для управления ЕС ОрВД. Такой орган в Беларуси уже существовал – Комитет по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Совете Министров. Оставалось на законодательном уровне подтвердить его полномочия. Такие предложения были разработаны, согласованы с Минобороны для включения в проект Воздушного кодекса 1999 года. Увы, ко мнению военного ведомства тогда не прислушались. Госкомавиации (ГКА) не захотел отдавать в новую структуру РУП «Белаэронавигация». Слишком уж лакомый кусок уходил из подчинения комитета. Достаточно сказать, что это предприятие и сегодня является одним из наиболее крупных налогоплательщиков Беларуси. По итогам 2011 года оно вошло в пятерку самых прибыльных госпредприятий республики, уплатив в казну 9,6 млрд. белорусских рублей. В результате возникшей коллизии Комитет по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Совете Министров был расформирован.

    История принятия Воздушного кодекса наглядно свидетельствует о перипетиях того времени. Вместе с ликвидацией комитета из закона исчезло очень важное положение, определяющее, что государственное регулирование использования воздушного пространства Республики Беларусь осуществляется уполномоченным Советом Министров Республики Беларусь вневедомственным органом по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением (статья 6 Закона Республики Беларусь от 18 июня 1993 года «Об основах использования воздушного пространства»). В редакции заменившего его Воздушного кодекса 1999 года появилось новое положение: «Специально уполномоченный орган в области обороны (570-й центр организации воздушного движения – авт.) осуществляет государственное регулирование использования воздушного пространства Республики Беларусь в целом. Специально уполномоченный орган в области гражданской авиации (Минский районный центр РУП «Белаэронавигация» – авт.) осуществляет государственное регулирование использования части воздушного пространства Республики Беларусь, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс, местных воздушных линий, районов выполнения авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов». Эта статья перекочевала в Воздушный кодекс Беларуси, принятый в 2006 году. Так законодательно была закреплена система двоевластия в воздушном пространстве со всеми вытекающими последствиями. Невнятная формулировка не решала главного вопроса – о том, кто управляет ЕС ОрВД и отвечает за безопасность в белорусском небе?

    Ситуация более чем тревожная

    Казалось бы, в Беларуси был создан центр равновесия в ЕС ОрВД. Однако без руководящего вневедомственного органа проблемы стали возникать буквально на ровном месте. Общая практика принятия нормативно-правовых документов в области использования воздушного пространства путем подписи совместного постановления руководителей Госкомавиации и Минобороны выявила низкую оперативность из-за длительной процедуры согласования документа. Сегодня эта проблема тем острее ощущается, что ГКА в природе уже не существует. Его правопреемником является Департамент по авиации в составе Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь (далее – Департамент). Возникает вопрос о правомочности его руководителя подписывать совместные постановления. Законодательство также не наделяет соответствующими полномочиями и Министерство транспорта и коммуникаций.

    В сфере ОрВД, как видим, назрели серьезные организационные решения, но чтобы их принять, необходимо опять же принять совместное постановление. В этом вопросе, да и многих других, Департамент занял контрпродуктивную позицию, взяв, очевидно, пример со своего предшественника. Так, отдельные вопросы, требующие оперативного решения, необоснованно затягиваются. Это имело место быть в случае с поставкой Китаем гуманитарной медицинской помощи для военного госпиталя. Тогда Департамент по авиации настаивал на использовании определенного воздушного судна определенной авиакомпании, игнорируя соображения экономической целесообразности. Другой случай был связан с транспортировкой военного груза. Департамент навязывал Минобороны ту же транспортную кампанию. При том, что габариты груза превышали возможности предлагаемого ИЛ-76. Наверное, после этих «нестыковок» и других, корни которых уходят во времена существования ГКА, в ЕС ОрВД появился «дух» недоверия. Чем еще можно объяснить, что Минобороны с 2009 года не может согласовать с Департаментом по авиации предписанные Европейской организацией по обеспечению безопасности аэронавигации («Евроконтроль») изменения, касающиеся плана полета – т.н. Flight Plan, – которые вступают в силу уже с 15 ноября 2012 года! За три года департамент не удосужился провести экспертизу предложений и выработать совместную с Минобороны позицию. Тем более, что эти предложения вполне соответствуют обязательствам страны, избравшей курс на увеличение потока воздушных сообщений через Беларусь и привлечение дополнительных финансовых средств.

    Со временем установленная система двоевластия стала напоминать «круглый стол», который годится разве только для семинаров, а в деле обеспечения воздушной безопасности может стать причиной серьезного авиационного происшествия. Невыполнение правил использования воздушного пространства, начиная от подачи заявки и до получения разрешения, грозит обернуться человеческими жертвами. А число таких случаев в Беларуси неуклонно растет. С 2010 года по настоящее время в Минобороны зарегистрировано более десятка случаев нарушения порядка использования воздушного пространства. Среди них совершение полетов без соответствующих разрешений органов ЕС ОрВД вертолетом ООО «Табак-Инвест» R-44, самолетами «Злин», «Бекас-912» Республиканского общественного объединения любителей авиации, владельцев воздушных судов и пилотов, мотодельтаплана Центра детского технического творчества, воздушного шара, принадлежащего общественному объединению «Гродненский аэроклуб» и т.д. и т.п. Тревогу вызывает то, что сигналы из военного ведомства Департамент по авиации игнорирует и должных мер административного воздействия к нарушителям не применяет. Нежелание заниматься правовой профилактикой ведет к росту воздушных нарушений. Взять, например, нашумевший случай с принудительной посадкой военным вертолетом МИ-8 паралайтера в районе аэродрома Боровая, осуществлявшего пролет без соответствующих разрешений органов ЕС ОрВД, который «желтая» пресса изобразила как превышение военными своих полномочий. Особенно в этом преуспело ОНТ, изображая ВВС в роли эдакого грибоедовского Скалозуба. Опасность такого фарса да еще со стороны ведущего канала страны заключается в том, что он объективно способствуют возрастанию риска авиационных происшествий, создает угрозу для жизни и здоровья граждан, безопасности государства.

    Кто заказал музыку

    В мутной воде, говорят, легче и рыбка ловится. Публичное «избиение» людей в погонах руководство Департамента, возможно, сочло своим «звездным» часом и сигналом для пересмотра всей концепции ЕС ОрВД. Почти одновременно с выходом передачи на ОНТ, его руководство приступило к откровенно недружественным действиям в отношении своих военных партнеров. Начало было положено заместителем начальника отдела аэропортов, наземных средств и аэронавигации департамента Александром Акуленко на его же пресс-конференции. «Воздух должен эффективно использоваться, являясь элементом извлечения прибыли», – авторитетно поучал журналистов специалист. По его мнению, Минобороны не рассматривает экономические преимущества, оно, мол, озабочено вопросами национальной безопасности. По-акуленковски получалось, что вопросы нацбезопасности, в сущности мелкие и не стоящие выеденного яйца, мешают кому-то или чему-то получать прибыль!

    Дальше замначальника отдела уже явно превысил полномочия, делегированные ему, очевидно, руководителем Департамента, и потребовал перед ошарашенными журналистами ревизии существующей Единой системы управления воздушным движением. «Мы обращаемся сейчас к военным органам и в правительство с предложением передать воздушное пространство гражданским органам обслуживания воздушного движения!».

    В целом, заявление Акуленко больше соответствовало бы действиям каких-нибудь ливийских мятежников, размахивающих перед камерами американскими винтовками М-16, чем серьезному человеку, находящемуся на ответственной должности замначальника отдела наземных средств и аэронавигации. Тем более, что Александр Андреевич с 2002 года входит в Межведомственную комиссию по использованию воздушного пространства и не может не знать важности международных положений о безопасности воздушного движения и какой ценой они привнесены в законодательство – ценой человеческих жизней.

    Учиться на чужих ошибках

    Видимо, кто-то из законодателей предвидел, что люди в погоне за сверх прибылями забудут, ради чего создавалась Единая система организации воздушного движения Беларуси. Для этого в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 1999 г. №1308 «О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Республики Беларусь» закреплено, что «Единая система имеет стратегическое значение для безопасности государства, и ее деятельность в соответствии с воздушным законодательством Республики Беларусь не подлежит ограничению или прекращению». Как говорится, закон без права апелляции.

    В одном прав Акуленко – в сложившейся системе двоевластия надо что-то менять. Впрочем, с этим согласны и в военном ведомстве. Этого требует международное воздушное законодательство. Время не останавливается ни на секунду. Жизнь общества усложняется, а в месте с ней растет и объем авиаперевозок. Именно по этой причине Чикагская конвенция предусматривает постоянную модернизацию системы ОрВД. Воздушный кодекс Беларуси установил современную систему военно-гражданского представительства в области планирования использования воздушного пространства, но не разрешил проблему централизованного руководства этой системой.

    Ревизионист Акуленко предлагает отдать всю полноту власти Департаменту по авиации. При этом он ссылается на опыт России. «Тот же имеющий сотни воздушных судов «Газпром» желал свободно перемещаться по воздуху и сталкивался с ограничениями со стороны военных», – сетовал на несправедливость к монополисту Александр Акуленко на пресс-конференции. Но российский опыт как раз и оказался не слишком успешным. В 2009 году Медведев разогнал созданный в 2005 году Путиным руководящий вневедомственный орган – Федеральную аэронавигационную службу (ФЭС) и передал ее полномочия в Ространснадзор и Росавиацию. Теперь, как это часто бывает, у семи нянек дитя оказалось без глаза. Вместе с ФЭС была упразднена единая система управления полетами, состоящая из гражданского и военного секторов. Гражданские суда вновь летают по своим законам, а государственные – по своим. Россия вновь оказалась в тех временах, когда в районе московского аэропорта Домодедово российские ПВО из-за неразберихи чуть не сбили вьетнамский пассажирский «Боинг-777». И это был далеко не единичный случай. Чтобы понять, что сейчас происходит в небе России, стоит поговорить с теми, кто часами просиживал на аэродромах, возвращаясь с учений «Щит Союза – 2011» (полигоны «Ашулук», «Гороховецкий») в ожидании разрешения на взлет от «реформированных» российских органов управления воздушным движением. Зато теперь в России свободно летает «Газпром». Как говорится, кто платит, тот и заказывает музыку. Вот она – справедливость по-акуленковски!

    В Беларуси в отличие от России ЕС ОрВД не разрушена. Ее не надо создавать «с нуля». Просто необходимо довести ее строительство до логического завершения. Функции управления ЕС ОрВД следует передать вневедомственному органу – Государственному Комитету по использованию воздушного пространства, в котором предусмотреть также институт командирования для военнослужащих Минобороны. Это, в частности, позволит решить, во-первых, вопросы модернизации технического оборудования до уровня требований ИКАО, во-вторых, вопросы единого финансирования.

    Ведь не секрет, что существующие нормативно-правовые акты определяют, что содержание ЕС ОрВД осуществляется: военных органов – за счет средств республиканского бюджета, предусматриваемых на содержание Министерства обороны; гражданских органов Единой системы – за счет средств, уплачиваемых пользователями за аэронавигационное обслуживание. Бюджетные средства Министерства обороны, предназначенные для военного сектора аэронавигационного обслуживания, мягко говоря, скромнее. На практике это приводит к тому, что денежное довольствие военного диспетчера ниже заработной платы его гражданского коллеги примерно в 10 раз! Диспропорция финансирования отражается не только на эффективности системы материального стимулирования работников, но, надо полагать, и на качественном состоянии технических средств военных органов ЕС ОрВД. При таком положении дел само понятие «единая система» является ошибкой по определению.

    С созданием единого органа руководства – Государственного комитета по использованию воздушного пространства – Единая система ОВД получит свое логическое завершение. Практическую реализацию этого предложения можно осуществить с принятием поправки к ст.8 Воздушного кодекса Республики Беларусь, которую следует изложить в следующей редакции: «Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляется уполномоченным Советом Министров Республики Беларусь вневедомственным органом по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением в соответствии с Положением, утверждаемым Советом Министров Республики Беларусь».

    Пересмотр существующих позиций сразу приведет к развитию нескольких направлений по унификации международных нормативных актов и правил. В первую очередь, в области классификации и совершенствования структуры воздушного пространства, схем заходов и выходов с аэродромов, норм эшелонирования, разрешительного порядка использования воздушного пространства и строительства национальной системы навигации в соответствии с международными стандартами.

    От редакции: во время подготовки статьи нам стало известно еще об одном случае несанкционированного полета – на этот раз в Пинском районе вблизи деревни Новый двор. Нарушителя обнаружил экипаж военного вертолета МИ-8, выполнявшего 12.11 плановый полет. В ходе расследования органы МВД выяснили, что пилот-любитель не имел лицензии и хранил в ангаре во дворе своего дачного дома незарегистрированный мотодельтаплан и самолет «Элин 42М», которые использовал для платных перевозок.

    (http://www.belta.by/ru/all_news/society/Militsija-provodit-proverku-po-faktu-nesanktsionirovannogo-poleta-motodeltaplana_i_614834.html)

    Вопрос к руководству Департамента по авиации МТК: какие меры будут приняты к нарушителю или опять все спустят на тормозах?

    Источник: http://www.belvpo.com/19121.html

    Примечание сайта allbel.info: Мы считаем, что интересы национальной безопасности, разумеется, превыше любых экономических интересов. Управлять воздушным пространство должны люди в погонах, а не торгаши. Необходимо срочно устранить двоевластие и удалить торгашей от управления воздушным пространством, начав при этом следствие на предмет проверки наличия в действиях воздушных торгашей коррупции и измены Родине.